2007年8月30日，第十届全国人大常委会第29次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》。本法于2007年11月1日起施行。《突发事件应对法》的公布施行，是我国法制建设的一件大事，标志着突发事件应对工作全面纳入法制化轨道，也标志着依法行政进入更广阔的领域，对于提高全社会应对突发事件的能力，及时有效地控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全和环境安全，构建社会主义和谐社会，都具有重要意义。当前，学习好、宣传好、执行好这部法律，是各级国家行政机关的重要责任。
我国是一个自然灾害、事故灾难等突发事件较多的国家。各种突发事件的频繁发生，给人民群众的生命财产造成了巨大损失。党和国家历来高度重视突发事件应对工作，采取了一系列措施，建立了许多应急管理制度。改革开放特别是近些年来，国家高度重视突发事件应对法制建设，取得了显著成绩。据统计，我国目前已经制定涉及突发事件应对的法律35件、行政法规37件、部门规章55件，有关文件111件。国务院和地方人民政府制定了有关自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的应急预案，突发事件应急预案体系初步建立。同时，应急管理机构和应急保障能力建设得到进一步加强。
为了提高社会各方面依法应对突发事件的能力，及时有效控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，迫切需要在认真总结我国应对突发事件经验教训、借鉴其他国家成功做法的基础上，根据宪法制定一部规范应对各类突发事件共同行为的法律。制定突发事件应对法、提高依法应对突发事件的能力，是政府全面履行职能、建设服务型政府的迫切需要，是贯彻落实依法治国方略、全面推进依法行政的客观要求，是构建社会主义和谐社会的重要举措。 （我主要和同志们来共同学习五个大问题）
一、《突发事件应对法》的立法背景
综合2007年“灾事”，可做如下归纳，重在典型事件的典型分析：
1．水灾威胁城市。湖北武汉在7月27日20时左右，遭大风暴，轮渡停航，飞机停飞，部分街区交通瘫痪，城区多个街区停电，不到半小时已有10人死亡。而在此次灾难发生前1小时，武汉气象中心已经发出预警信号，但由于传播网络限制，传播方式单一，预警未能发挥应有的减灾效果。面对“黑色30分钟”的预警失效，它启示人们，灾害性天气的预警需要有一个立体传播网络，其渠道应自动、手动多样化。当人们面对洪水围困时，要有措施得当的紧急救援对策，任何疏忽都会加大灾害损失及影响力。
2．水灾毁坏文物。7月17日重庆歌乐山顶下来的两股泥石流，直接冲毁了渣滓洞监狱的刑讯室等3栋建筑，外院平坝以及围墙大门也被一起冲毁。7月25日国家文物局下发紧急通知，要求加强汛期文物安全工作。具体要做到，制定预案，加强检查；积极救灾，减少损失；切实做到常抓不懈，有备无患，安全度汛。与极端气象条件相对的还有雷击对古建筑的威胁，这是迄今木构建筑保护所缺乏的。
3．实现“大水小灾”的启示。2007年夏淮河发生了仅次于1954年的第二位流域性大洪水，但与往年相比，2007年淮河水灾可称作“洪水大、险情少、灾情小”。应看到治淮仍任重道远，其险点和隐患也有三方面：其一，涝灾损失甚于洪灾，沿淮低洼地治理待加强；其二，支流围堤险情多，整治加固刻不容缓；其三，行蓄洪区安全建设很薄弱，目前安徽淮河干流21个在行蓄洪区，还有近百万人需要继续移民迁移，同时行蓄洪区内的各类安全管理设施如通信预警、撤退转移、就地避洪等建设也还相当滞后。
4．“超常规发展”代价沉痛。7月11日，山东德齐龙化工集团有限公司一分厂16万吨/年氨醇、25万吨/年尿素改扩建项目在试车中发生爆炸，造成9人死亡，多人受伤。这个成立于2004年的山东省重点企业，已获荣誉多次，但此次的项目建设既没有经过安全检查，更没有经过严格的建设资质审核。这是一个典型的“超常规发展”、企业安全管理失当造成的责任事故，是城市化发展、尤其是某些资源型城市发展应引以为戒的。
5．毒雾笼罩下的公共空间。7月21日11时，云南省图书馆三楼电子阅览室发生二氧化碳泄漏事故，致使39人被“毒
翻”，受害者多为中小学生。昆明消防专家分析此次事故认为，一是有人撞到消防器材上，二是消防设备年久失修。但有关人员也指出，该套灭火系统在半个月前刚进行过改装，为什么立即出了问题？要充分认识城市公共空间中的隐患，减少不应有的应急生命拯救，才能让生活和谐。
6．凤凰古城塌桥惨案。湖南湘西土家族苗族自治州因凤凰古城而成为国内外游客向往的地方。按规划，在一条连接凤凰县与贵州铜仁市大兴机场的二级公路上，距凤凰古城不足5公里的堤溪沱江上要建一座大型拱桥，2007年8月13日16时50分，拱桥瞬间垮塌沉入江中，顷刻间夺去了数十名农民工的生命。不幸中的万幸，这是项目建设中的事故，倘若事故发生在竣工后，大量人流、车流的增加将会使事故的危险性过大数倍。
7．“城市生命线”频繁创伤。11月3日21时鲁能房地产公司北京宣武区南横街东口畅柳园小区5号楼民工宿舍倒塌，60名消防队员紧张搜救，2名工人不幸身亡。与建筑施工事故相比，城市生命线事故尤其不可忽视。广州11月末发布《广州市城市供水用水条例》，要求从2008年1月1日起，自来水公司不得连续停水超过24小时，违者最高将罚3万元。中国工程院院士钱士虎提出四点建言：加强针对地下工程安全风险管理的法规建设工作；推行安全风险管理计划，将安全风险管理作为地下工程建设管理的一个必要组成部分；安全风险管理要具备基于信息化的风险管理以及预警支持系统；加强地下工程安全风险管理以及重大事故预测预报和防治技术研究等。
8．重庆“家乐福”踩踏事故。11月10日上午，重庆沙坪坝区家乐福商场内发生一起因争抢特价食用油造成的踩踏伤亡事故，造成3人死亡，31人受伤。10月在上海乐购超市开业促销中，也发生了类似踩踏事故，15人受伤……为此，北京上千家超市接受安检，西安市强调生活必需品不得低于成本价促销，商务部也在第一时间下达了限时限量促销禁令。
9．城市烟花爆竹事故。12月初国务院安委会下达紧急通知，坚决遏制花炮事故多发势头。通知强调，近来，花炮事故频发，其中不乏较大和重大事故。为此，2008年奥运会期间，北京五环路内仍将禁放烟花爆竹，庆典活动如需燃放者，须请示市政府审批并向社会公示。北京市安监局强调：新建、改扩建和临建的奥运场馆周边100米范围内和“两会”会场及代表驻地周边200米范围内、2008年春节期间将禁设烟花爆竹销售点。
10．加油站是现代城市的“定时炸弹”。11月24日7时50分，上海浦东新区一家正维修施工的加油站发生爆炸，4人死亡，40人负伤。这起重大事故的主要原因是施工方违反操作流程，有关专家和上海市民认为，爆炸给“加油陋习”敲了警钟。据统计上海现在至少有21个加油站100米之内有学校和幼儿园。据建设部等单位联合于2002年发布的《汽车加油加气站设计与施工规范》中规定，城市里的加油站距离一般民宅应10米以外，距离公共建筑应在50米以外。加油站火灾及爆炸拉响监管警报，地处人口密集区域的城市加油站该如何运营才能保障安全。另据公安部消防局2007年1～11月的统计，全国“三合一”建筑、集生产、储存和员工集体住宿为一体）就发生重特大火灾事故12起，死亡101人。“三合一”建筑消防隐患体现在：⑴建筑耐火等级极低，⑵防火间距不足，⑶安全疏散条件差，⑷建筑消防设施缺乏，根本没有能力配备必要的灭火和逃生自救器材等。
现代社会是高风险的社会。我国又是一个自然灾害、公共卫生事件、事故灾难等突发事件较多的国家，能否有效预防和处置突发事件，直接考验着政府应急管理的能力。应对突发事件不能仅仅依靠经验，更重要的应当依靠法制，这是我国在处置各类突发事件的实践中总结出来的经验和教训。事实证明，突发事件的应对要实现由个别调整向规范调整的转变，以减少突发事件应对工作中的任意和无预期。
现阶段我国的应急管理体制、机制和制度仍然存在着如下缺陷：一是应对突发事件的责任不够明确，统一协调、灵敏应对突发事件的体制尚未形成；二是一些行政机关应对突发事件的能力不够强、危机意识不够高，同时，依法可以采取的应急处置措施也不够充分、有力；三是突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援等制度、机制不够完善，导致一些能够预防的突发事件未能得到有效预防；四是社会广泛参与应对工作的机制还不够健全，公众危机意识有待提高，自救与互救能力不强。
这些问题的存在，使得一些不该发生的事件发生了，能够控制的危害没有得到有效地控制。一个值得深思的现象是，世界上有一些国家各类突发事件，尤其是自然灾害也不少，但是造成很大损失的情况却不多。之所以能够做到这一点，最重要的是这些国家有着相对完备和成熟的应急管理体制、机制和制度。
起草《突发事件应对法》缘起于2003年的SARS疫情和2004年修改宪法
。SARS危机初期信息不畅、协调不灵的情形表明，一事一办或者临机处置??机事件的实际需要。而2003年12月22日，对外公布的中共中央修宪建议中提出了“紧急状态”的制宪问题，“紧急状态”概念被引入我国立法。“紧急状态”入宪，标志着我国应急管理进入对各种不确定因素所引起的危机事件的全面法律治理阶段。2003年12月，全国人大常委会公布了十届全国人大常务委员会立法规划，在宪法及宪法相关法栏目的第二项提出要制订《紧急状态法》。清华大学公共管理学院和上海市法制办分别接受国务院法制办委托，着手起草立法草案建议稿。而现在《突发事件应对法》法律草案涉及的突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四类，已经不再考虑紧急状态。在近两年的立法过程中，《紧急状态法》的制订转为《突发事件应对法》，主要原因在于立法资源的配置必须着眼于当前最急迫的社会需求。
紧急状态是一种极端的社会危机状态。它的法律标志是宪法规定的国家民主决策体制的运行发生严重障碍，公民的基本宪法权利受到严重限制和剥夺，这种情况在我国发生的几率很小。现在的突出问题是，局部的、不至于达到极端程度的突发公共事件频繁发生，对我国国家和人民的利益造成严重损害。有资料显示：2003年，我国因生产事故损失2500亿元、各种自然灾害损失1500亿元、交通事故损失2000亿元、卫生和传染病突发事件损失500亿元，以上共计达6500亿元人民币，相当于损失我国GDP的6%。
2004年，全国发生各类突发事件561万起，造成21万人死亡、175万人受伤。全年自然灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失超过4550亿元。
2005年，各类突发公共事件所造成的生命财产损失依然触目惊心。事故灾难方面，全国发生各类事故717938起，死亡127089人。煤矿等重特大事故多发，一次死亡10人以上的特大事故134起，死亡人数同比增加17%。其中煤矿事故58起，死亡人数上升66.6%。11月发生的松花江水体污染事件，造成哈尔滨这个人口数百万的城市停水四天，这在我国历史上还是首次。公共卫生事件方面，秋冬时节，高致病性禽流感疫情再次降临。短短一个月时间，内蒙古、安徽、湖南、辽宁和湖北等地先后发生H5N1亚型高致病性禽流感疫情。更为严重的是，在部分地区出现人感染高致病性禽流感H5N1的病例。 “这些频繁发生的、局部的突发事件对法律需求最大。由于现代交通、通讯等科技手段在行政管理中的应用，多数突发公共事件都可以控制在普通行政应急管理的范围之内，一般不至于危害宪法制度。行政机关对突发公共事件的控制问题，已经成为我国应急立法中的主要问题。因此从有效利用立法资源的角度，优先制订一部行政法意义上的《突发事件应对法》，提高应对这些频繁发生的局部突发事件的法律能力，比制订一部《紧急状态法》更为迫切。”
1、提高应对突发事件法律能力
《突发事件应对法》主要着眼于应对突发危机行政措施的有效性和合法性。一方面立法需要授予政府足够的权力以有效地控制和克服危机，另一方面还要依法规范行政机关应急权力的行使，使国家和社会应对危机的代价降到最低限度。
现在有关规定的应急措施较多地考虑有效性，存在合法性保障机制不充分的问题。《突发事件应对法》就是着眼于提高政府应对突发事件的法律能力，使政府能在法律的框架下处理突发事件。明确在应急管理阶段，政府可以采取什么应急措施和依照什么规则采取这些措施。保证政府运用各种应急社会资源的行为，具有更高的透明度，更大的确定性和更强的可预见性。举个例子，政府在应对突发事件时可能会要求公民提供财产或提供服务。这在法律上可以有不同的性质：或者属于公民自愿主动的志愿行为，不需要国家给予回报；或者属于公民履行法律规定的普遍性公共义务，国家对此应当给予一些补助；还有就是政府应急征收征用私人财产和服务，政府事后应当给予补偿。这些问题在《突发事件应对法》中都作出明确的规定。《突发事件应对法》可以说是一部“兜底”性的应急管理法。这主要体现在《突发事件应对法》与单项应急法的关系上。我国已经有诸多涉及突发事件的法律法规——如《防洪法》、《防震减灾法》、《核电厂核设施应急救援条例》、《传染病防治法》、《公共卫生事件应急条例》等。出现相关突发公共事件时，应当首先运用单项立法规定的措施，如果单项立法规定的措施不能克服危机，再考虑使用本法规定的应急措施。《突发事件应对法》同时也是一部应急管理的“龙头”法。当代突发公共事件会引起一系列社会问题，需要及时动员各类行政应急资源。为了正确运用应急权力，法律必须规定应急管理的一般原则和程序，各种应急措施也应当有一些共同性原则。这些都是《突发事件应对法》规定的事项。总之，《突发事件应对法》不可能穷尽所有应急法律问题，但是它应当规定基本的应急管理法律规则和法律程序。
2、属于行政应急法律的范畴，和一般行政法的区别在于常态和非常态管理。
大家现在看到的这部法律，属最初的立法本意并不是制定突发事件应对法，而是进行《紧急状态法》的制订，其中包括极端形式的紧急状态和普通形式的应急管理。
在我国1982年《宪法》中国家之所以没有‘紧急状态’的表述，用的是‘戒严’，主要因为当时国家考虑不全面，更多地考虑社会动乱等因素，况且在计划经济下，国家本来就可以轻易调配资源，所以最终采用了‘戒严’。但是一场SARS危机的到来，使国家不得不去思考天灾人祸、公共卫生等更全面的情况。“更重要的是，在市场经济中，国家在正常情况下不再具有直接调配资源的权力，公民自治意识正在提高，所以紧急状态下政府权力来源必须有法律依据。
2003年12月，全国人大常委会公布了十届全国人大常务委员会立法规划，在宪法及宪法相关法栏目的第二项提出要制订《紧急状态法》。
在近两年的立法过程中，《紧急状态法》的制订转为《突发事件应对法》，主要原因在于立法资源的配置必须着眼于当前最急迫的社会需求。紧急状态是一种极端的社会危机状态。它的法律标志是宪法规定的国家民主决策体制的运行发生严重障碍，公民的基本宪法权利受到严重限制和剥夺，立法机构认为这种情况在我国发生的几率很小。目前突出问题是，局部的、不至于达到极端程度的突发公共事件频繁发生，对我国国家和人民的利益造成严重损害。
二、适用范围
突发事件应对法共七章六十二条，法律内容包括总则、预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建、法律责任和附则。
突发事件的应对是个动态的发展过程，一般包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等环节。
预防与应急准备，是防患于未然的阶段，也是应对突发事件最重要的阶段。做如此判断的理论依据是“安而不忘危，治而不忘乱，存而不忘亡”的治国理念。从本法的规定看，预防与应急准备主要包括：建立突发事件应急预案体系，建立政府与社会合作互助、权界清晰、责任明确的突发事件预防机制，对危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估并定期进行检查、监控，加强有关突发事件应对常识的全民教育，建立量少而精干、训练有素的应急救援队伍，确立突发事件应对保障制度包括应急经费的保障，物资和生活必需品的储备等。
监测与预警，是预防与应急准备的逻辑延伸。突发事件的早发现、早报告、早预警，是及时做好应急准备、有效处置突发事件、减少人员伤亡和财产损失的前提。根据本法的规定，监测制度、机制主要包括：国务院建立全国统一的突发事件信息系统，县级以上地方人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统，各级人民政府及其有关部门的信息系统应当事先互连互通；县级以上人民政府及其有关部门应当建立健全突发事件的监测制度和监测网络，对可能发生的突发事件进行进行监测；采取多种方式收集、及时分析处理并报告有关信息；获悉突发事件信息的公民和单位有义务向政府及其有关部门或者指定的专业机构报告。为了从制度上解决预警不及时、不到位的问题，本法从法律上建立了预警机制，主要包括：国家建立健全突发事件预警制度；县级以上地方政府应当及时决定并发布警报、宣布预警期；发布三级、四级警报后，县级以上地方人民政府应当采取措施，启动应急预案，加强监测、预报工作，加强对相关信息的分析评估和管理，及时向社会发布警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话；发布一级、二级警报后，县级以上地方政府还应当责令应急救援队伍和有关人员进入待命状态，调集救援物资、设备、设施、工具，加强安全保卫，转移、撤离或者疏散易受危害的人员，转移重要财产，关闭或者限制易受危害的场所，控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所活动。
应急处置与救援，是应对突发事件最关键的阶段。突发事件发生后，政府必须在第一时间组织各方面力量，依法及时采取有力措施控制事态发展，开展应急救援工作，避免其发展为特别严重的事件，努力减轻和消除其对人民生命财产安全造成的损害。根据本法的规定，应急处置与救援，主要赋予政府针对突发事件性质、特点和危害程度的一系列应急处置和救援措施。
事后恢复与重建，是应对突发事件过程中的最后环节。应急处置阶段的工作结束后，并不意味着突发事件应对过程的结束，而是进入一个新的阶段----突发事件应对中的后处理阶段。在这个阶段，可以为人们提供一个至少能弥补部分损失和纠正混乱的机会。因此，突发事件的威胁和危害基本得到控制或者消除后，应当及??造成的损失和影响，尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序，妥善解决处置突发事件过程中引发的矛盾和纠纷。同时，要总结经验教训，提出改进的措施。
三、工作原则
（一）信息公开与真实的原则
煤矿在“七五”期间，一次性死亡100人以上没有，“八五”期间一起，“九五”期间两起，“十五”期间七起。矿难重大事故是当前我国安全生产中非常突出的问题。去年的3月27号，总书记讲话中七次讲到重大事故问题，总书记用的是“痛定思痛”这样的词，我们汲取沉痛的血的教训，讲了几次。
06年2月14日，孙家湾煤矿特大瓦斯爆炸，214人死亡；8月7日，广东大兴煤矿透水事故，123名矿工遇难，去年清明时，很多遇难矿工家属到煤矿的井口上去祭奠他们的亡灵，为什么在井口，这123名矿工至今葬身水底。没找到他们的尸体，透水事故发生后，调集了全国的救援力量，24小时不间断抽水，连续几个星期，水位只升不降。最后发现是和一条河打穿了，不能把河水抽干吧。停止了抢救。所以至今，这123名矿工尸骨未得还乡。永远在水下。
06年11月27日，东丰煤矿发生瓦斯爆炸，171人死亡。刚开始说不到100人，110人、120、130、160、最后到171人。大家纳闷，煤矿怎么连个死亡人数都搞不准，是不是满报，有些小矿的确是满报，但大的国有煤矿搞不准，是管理混乱。按说煤矿不应该搞不准，就一个窟窿下去，封闭的，还就是搞不准。前几年鸡西矿发生事故死亡115人。实际死了120多人，是满报吗？不是，有六七具尸体从井下运上来摆在那，没人认识。不知姓名，何时下的井，怎么就死在里面了，搞不清楚。所以，他们矿有的死亡登记就是姓名某某某，年龄某某某，什么都是某某某，怎么来做死亡事故报告呢？东丰的这个也一样。中央的调查组就在井口，就是搞不准。所以大型国有企业大型事故频发，主要原因是管理非常混乱。
12月7日，河北的刘官庄煤矿发生爆炸，108人死亡，这个事故，总书记3月27日讲话里专门提到这个事件。为什么？原因是108人中，有一部分人是第一天下井，昨天刚到矿上，放下铺盖，睡了一宿觉，早晨迷迷糊糊下了井，死在里面了，东西南北没搞清。没有经过正规的培训，稀里糊涂死在里头。所以，总书记讲到这个事例时讲了，我们希望我们各级领导干部或企业负责人，能够真心实意地关心广大劳动人民的生命安全，爱护他们的生命，保护他们，语气非常深沉。
11月13日中国石油吉化101厂发生爆炸，6人死亡，我们看6人死亡，不是什么大事故，我们国家10人以上的事故每年100多起，3天一起非常多。但这个事情给我们的经验教训是非常沉痛的，也是非常沉重的。大家知道，一个事故发生后，能否控制，反映了我们的管理能力和水平。101厂发生爆炸后，实际上起因很简单，就是一个姓徐的工人他误操作，应该关闭的闸门他打开了，我们的生产技术、我们的管理技术水平太脆弱了，一个很小的失误就很容易损害由几万个零件组成的复杂系统，一个普通工人的失误可以打败一百个、一千个精英，费了那么大劲做的工作，他一下子让你完蛋了。他是个顶班的，一念之差打开了阀门，温度升高、压力增大，没有安全技术装置，发生爆炸。爆炸的碎片击中了旁边的储罐，储罐爆炸后又击中了其他储罐，引起连环五次大爆炸。爆炸本身事情不大，但事情远没有停止，爆炸后，大量的有毒有害物质倾泻而出，消防队员为了灭火，用了大量的消防水，消防水和有毒物质顺下水道排入松花江。后，又对排入松花江整个污染能力估计不足。当国务院领导向环保总局了解情况时说这次爆炸会不会对松花江造成污染，环保总局领导明确的告诉国家领导，没有问题，放心。而且当地一个副市长，在记者招待会上讲，我向社会上保证，这次事故没有发生水体和大气污染。实际上，污染非常严重。那么，这时候由一个故障引起了个事件，由一个事件引起了工业事故，由一个工业事故，造成了这个环境灾难。事情并没完，这个环境灾难一但造成环境污染后，下游的政府采取了个措施，停水4天。但停水时没有对社会讲清原因，造成当地很大恐慌，百性不知道原因，多数人认为要地震，当地教育局给下面的学校发了个通知，要求各个中小学校做好抗震演练，发的文件。由于停水，大家就抢水，矿泉水，就是农村井水打上来，每桶50元，疯抢。草率处理，再加上媒体推波助澜，新闻大战，今天超标100倍，明天超标240倍。我们炒的很热闹。开始俄罗斯没在意，不知道我们干什么，结果炒来炒去把他炒醒了，他想这事和我们关系很大，然后和中国政府交涉，这时候，日本动作很快，马上和俄罗斯使馆接洽，说这次污染很严重，为了保证你们的安全，我们提供全套的污水处理装置和检测设备，无偿的。我们立即采取了果断措施，调集了力量、装备，先期处理，一百个亿。这个事件暴露我们在重大事件出来后控制他的能力，影响是非常重要的。
在此次危机事件中，吉林和黑龙江省的政府没有及时透明地传播危机信息，当地传媒对涉及本省的问题保持沉默，显然主要不是传媒不愿报道，而是多年来存在的一种潜规则在起作用。现在各地出现了一个专用名词“控负”，这成为地方宣传机关的主要职责。一些领导评价本地区本单位宣传工作好坏的标准之一，便是要将本地区本单位的负面信息控制为零。
尽管这次两省政府和传媒初期采取的封锁、歪曲危机信息的模式在历次公共危机事件中被反复证明是无效的，甚至是破坏性的，为什么仍然不断重演？问题在于长期以来对“政绩”的考核标准被扭曲了，使得地方政府缺乏有效的危机管理意识，“控负”成为危机传播中政府的习惯性思维，尤其是危机事件局限于某一地区时，侥幸瞒天过海的心理往往占据上风。在这种情况下，人民的知情权必然成为牺牲品。
1、早发现、早报告、早预警：不得迟报、谎报、瞒报、漏报突发事件信息
突发事件的早发现、早报告、早预警，是及时做好应急准备、有效处置突发事件、减少人员伤亡和财产损失的前提。对此，突发事件应对法规定，任何单位和个人报送、报告突发事件信息，都应做到及时、客观、真实，不得迟报、谎报、瞒报、漏报。
据这部法律，国务院将建立全国统一的突发事件信息系统，县级以上地方各级人民政府应当建立或确定本地区统一的突发事件信息系统。地方各级人民政府应当按照国家有关规定向上级人民政府报送突发事件信息，县级以上人民政府有关主管部门应当向本级人民政府相关部门通报突发事件信息。专业机构、监测网点和信息报告员应当及时向所在地人民政府及其有关主管部门报告突发事件信息。
法律还规定，获悉突发事件信息的公民、法人或其他组织，应当立即向所在地人民政府、有关主管部门或指定的专业机构报告。
2、应急信息主动公开：政府须统一准确及时发布相关信息
突发事件应对法规定，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。法律同时规定，有关人民政府及其部门作出的应对突发事件的决定、命令，应当及时公布。
有关法律专家表示，突发事件应对法作出的规定，体现了依法公开政府信息，确保公众知情权的法律原则。
3、编造传播有关突发事件事态发展或应急处置工作虚假信息将被处罚
在对政府主动公开相关信息作出规定的同时，突发事件应对法明确：任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息。
法律同时规定了相应的罚责：违反本法规定，编造并传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息，或者明知是有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息而进行传播的，责令改正，给予警告；造成严重后果的，依法暂停其业务活动或者吊销其执业许可证；负有直接责任的人员是国家工作人员的，还应当对其依法给予处分；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。
（二）社会动员的原则
本法第六条规定在突发事件应对领域,国家建立有效的社会动员机制,确立了社会动员的应急基本原则。当然,第六条仅仅是对社会动员原则的概括性规定,其具体内容贯穿于本法的许多条款当中,包括：第十一条第二款规定的一般社会公众参与应急工作；第十二条规定的对私有财产的征用与补偿；第三十四条规定了社会支持与捐赠。
在这里我们只着重分析本法第十二条，即对于征用补偿的规定。
确立征用补偿的依据
公共应急管理中的征用补偿，是指在突发事件应对过程当中，如果行政紧急权力的行使给相对人造成侵害或增加负担的情况下，行政机关应当根据相对人的请求或依职权防止和补偿这种侵害或负担，以保护、救济相对人的权益。确立征用补偿制度的依据是：
第一，确立征用补偿制度是保障公民财产权的需要。在突发事件的应急处理过程中，为了更好的处置突发事件，有关人民政府或其他组织，可能需要征收、占用、影响公民、法人或其他组织的一些财产，有时在紧急行政中可能会造成这些财产的损失。因此，行政紧急权力的行使将不可避免地会侵害相对人的权益，从而产生争议。由于公民、法人或其他组织有权维护自己的财产利益，这就需要通过一定的途径、程序、制度来解决其财产被征用之后所造成的损害，从而使其权益得到保护。正因如此，世界各国普遍通过立法确立了紧急征用补偿制度。
第二，确立征用补偿制度是监督行政机关依法征用的需要。通过对被征用的财产的补偿，可以对行使紧急权的机关形成有效监督??权益的一种途径，对实施行政征用的主体而言，补偿又是对它的一种监督。这种监督是通过相对人的投诉引发个案审理而启动的。有权机关通过审查相对人提交的材料，可以及时的发现公共应急管理主体存在的错误与不当并加以纠正，从而达到将行政紧急权力纳入法治轨道，在非常状态下保障人权的目的。
确立紧急征用补偿制度是政府战胜危机的需要。政府之所以实施行政紧急行为，是因为无法按照通常的行政程序与行政手段实现其管理目标，为了保护公共利益，只有依法实施行政紧急行为。但是，如果没有完善的补偿制度，单靠行政紧急行为本身是无法全面消除紧急事态的。紧急事态的消除，一方面需要依靠科学技术的发展与运用，另一方面需要依靠公民的配合。
2005年，正当高致病性禽流感在全球呈点状蔓延且严重威胁我国之际，国务院依法果断出台了12项防控措施。其中包括“认真落实对疫区家禽扑杀和受威胁区强制免疫实行合理补助政策”。为此，中央财政从2005年预算总预备费中安排20亿元，设立专项防控基金。事实上，无论之前发生禽流感的安徽、湖南、内蒙古，还是之后出现疫情的辽宁，受灾的养殖户都及时拿到了当地政府发放的补助款。
在禽流感事件中，政府采取补偿措施来弥补公众损失，说明我国政府充分认识到禽流感疫情是事关公共健康和公共安全的大事，为了全局利益，必须牺牲部分个人私利。但是，政府的禽流感事件中所采取掩埋、扑杀家禽的应急措施，必然导致公众利益损失。当公益与私利相矛盾时，政府主动采取了补偿措施，化解了公私矛盾，贯彻了紧急征用补偿制度的要求。
（三）比例原则
任何国家，都可能因为天灾地变甚至人祸而陷入社会失序的紧急状态之中。紧急事件的出现使社会谣言四起，人心惶惶，区域或者整体的正常秩序被扰乱。为了恢复到正常状态，必须采取有成效的紧急对抗措施，迅捷地调动一切人力和物力来应对紧急事件。紧急事件的突发性和紧急状态的紧急性要求将一种强制性的权力赋予某个组织或个人，并尽可能地减少对这种紧急权采取常规状态下的种种限制。
对发生或者可能发生危及公民人身和生命财产安全的突发事件时，公民的义务和权利进行了界定。公民的义务既有道德性的，比如，尽可能配合政府，向政府报告突发事件，参与突发事件的应对；也有强制性的，比如，不服从政府相关决定、命令或者不配合其依法采取的措施，将受处罚。
公民的权利则是政府的义务。本法强调了政府在应对突发事件过程中，要保护公民的财产和人身自由，尤其值得注意的是，本法规定了政府应对突发事件的两大原则：“比例原则”和“政府强制最小化原则”，即政府采取的应对措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，政府应当选择有利于最大限度地保护公民、法人或者其他组织权益的措施。
这两项原则是法治国家约束政府强制性权力、保障公民个人自由与权利的基本原则，它被首次写入《突发事件应对法》，显示了这一立法的先进性：它固然授予了政府应对突法事件的必要权力，规定了公民应尽的义务；但同时，它也是对政府应对突发事件的权力的一种限制，是对公民自由与权利的一种保障。
突发性事件是考验一个国家法治是否健全的试金石。
在正常状态下，大多数公民未必能够接触政府的强制性权力。政府承担着很多服务性功能，这方面的政府权力不大可能损害公民的自由与权利。但在突发性事件中，政府为了应对突发事件，可能会采取一些广泛涉及所有人的人身强制措施，比如隔离、迁移、限制出行等；也可能强制征用公民的房屋、汽车等财产。这样做的目的，既是为了更迅速有效地处理突发性事件，也是为了充分保障公民的人身和财产安全不受损失。不过，也恰恰在此时，法治的权力与专断的权力立可分辨。
对一个法治国家来说，即使在紧急状态、在发生突发性事件时，基本的法治秩序仍然继续有效，政府仍然需要尊重公民最基本的自由，保障公民的权利。也就是说，政府的权力依然受到严格限制。政府有权在一定时间内，对部分或全体公民特定的自由与权利予以强制性限制，但是，这种限制措施本身应当是事先由法律许可的，符合比例原则和强制最小化原则，并由具有执法资格的人来执行。此时，任何人、任何机构也不拥有超越法律的权力，应急不是无视法律的借口。
这是保障公民自由与权利的制度基础。不管是在正常状态下，还是在发生突发性事件甚至在紧急状态下，政府的义务都是连贯的，即保障公民的自由与权利，政府所采取的一切强制性措施都符合法律的规定。
按照这一逻辑，在未来，对政府应对突发性事件的措施本身，事后可以通过正常的程序予以审查，审查其强制性措施的合理性，审查其是否符合比例原则和强制最小化原则。尤其是受到强制性措施严重影响的公民个人、企业、社团，在事后也可以遵循某种法定程序提出正当的复议或诉讼请求。比如，对征用财产的补偿标准，就可以提出合理要求。这种事后的审查和复议，可以有效提醒政府在应对突发性事件时，不能超越法律界限，滥用强制性权力。
这些保障公民自由与权利的措施，确实可能使政府应对突发性事件的效率受到某些影响。但是，法治秩序本身对政府、对社会，本身就具有最高的价值。事实上，坚守法治本身就能够提高政府的效率。假如公众看到，政府一直恰当地行使其权力，保障公民的自由与权利，公众将会更容易理解、认可、服从政府必要的强制性措施，并在发生突发性事件时尽到义务。
1、比例原则在当代的内涵
当下的理论认为，比例原则由三大子原则构成：
妥当性原则，探讨手段与目的间的关联性，即任何手段必须能够达到试图达到的目的时，方是合法的。
必要性原则，探讨手段与手段间的选择问题。在众多手段均能达到目的时，只有那种对公民权利侵犯最小和最少的手段，方是合法的，即所谓的“不可用大炮打麻雀”。
均衡性原则，探讨所要保护的利益与所要侵害的利益的比例问题，又被称为狭义的比例原则。当一个手段试图保护公共利益时对公民权利和利益的损害严重过度，二者间比例严重失去均衡时，该手段失去合法性，即所谓的“不可杀鸡取卵”。
三个子原则涉及二个关键问题：
手段是否应当采取：妥当性原则和均衡性原则
手段该如何采取：必要性原则
2、《突发事件应对法》对比例原则的运用
《突发事件应对法》在第11条规定：有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。该条是将比例原则导入中国法制的有益尝试。将比例原则第一子原则“妥当性原则”和第二子原则“必要性原则”导入中国法体系。
该条对比例原则的运用有二点创新：
一是在非正常社会状态下导入比例原则，显示了保障公民权利的基本精神
二是将是否“有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益”作为手段合法性的评断标准。
3、《突发事件应对法》对比例原则采用的缺失
其一，未完整采用比例原则，对均衡性原则的忽视。采取一个手段保护公共利益，多半会侵犯其他的利益，二种利益间应当进行均衡。（只是原则说的，没具体说明）
其二，内容的明确性有重大欠缺。“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应”的规定笼统地包含了妥当性和必要性原则，但这二个原则所要解决的问题并不相同，宜分开。
其三，“有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施”的规定，与上述妥当性和必要性原则并存在，可能完全消解这二个原则的效力。其意图若是要求选择的手段最能实现目的，则完全背离了比例原则的基本价值。若此含义是应当选择对公民权利和利益侵害最小的手段，则在表态上完全让人费解。任何手段的采取所侵犯的，是已经存在的权利，为保护此类权利，公共机关的义务首先是不作为，而若采取任何措施，其结果可能是权利的侵害，而不是权利的保护。
对《突发事件应对法》中的比例原则，应当从法理上进行全面分析，探讨其内在缺陷，寻找立法意图上的误区，其矫正不外乎全面贯彻比例原则。在规范结构上，应当明确清晰地表达比例原则的三个子原则。
（四）预防为主、防治结合的原则
本法第五条规定我国的突发事件应对工作实行预防为主、预防和应急相结合的原则。“预则立，不预则废”，“有备而无患”，“预防为主、防治结合”，是人类千百年来应对各种突发危机所积累下来的普遍认识，也是世界各国公共应急法制的共同原则。这一原则贯穿于本法始终，决定了本法在内容和结构上的基本安排。纵观本法全文，第二章“预防与应急准备”以大量内容规定了突发事件的事前预防，其中第十七条、第十八条规定了应急预案，第十九条至第二十四条分别规定了应急设施和避难场所、险源险区排查、基层矛盾排查、单位安全管理、公共场所安全管理等具体的预防措施。应当说，本法基于预防为主、防治结合原则所做出的种种制度安排，体现了对人类应对突发事件普遍规律的准确把握，是本法内容科学性的重要体现。
突发事件??、事中应对和事后恢复。通常后两个阶段更容易引起人们重视，因为此时突发事件已经造成现实和严重的社会危机；但是在公共应急法制建设中，我们更应当强调危机预防和应急准备的重要性，贯彻以预防为主，预防、应对、恢复相结合的方针。针对预防是整个危机管理过程的第一个阶段，在某种程度上它比危机事件的解决更富有意义：预防可以减轻大量应对、恢复工作，节省危机应对过程中的人力、物力、财力消耗，并为应对、恢复打下良好的基础；而且这一阶段的工作做好了，能够有效避免危机事件的发生，避免社会财富的进一步浪费。因为政府管理的目的是“使用少量的钱预防，而不是花大量的钱治疗”。为此应注意做到：把危机的前期控制过程纳入政府长远的战略目标、规划与日常管理当中，如制订长期的突发事件应对计划、加强战略规划、搞好物资储备和长期预算、设立意外事故基金；对各种突发事件作详细分类，在各应急法领域建立健全突发事件应对预案制度，预警监测制度，有针对性地、有组织地做好预防工作；积极实施灾害预防公共意识养成计划和保险计划，定期组织危机应对训练。通过这些措施，可以防患于未然，避免、减少或者延缓危机的发生。尤其应当明确的是，要把上述工作通过突发事件应急立法确定为政府的法定职责，将政府的危机预防准备情况作为评价其贯彻实施突发事件应急法制的重要指标，作为其推进依法行政建设法制政府成效高低的一个判断尺度。因此通过立法正式确立预防为主、防治结合的基本原则，是公共危机管理基本规律的必然要求，也是世界各国应急立法的通例。
众所周知，2003年发生的SARS危机，是我国公共应急法制建设的一个历史转折。也正是这危机的发生及其防治，奠定了我国各级政府预防为主、防治结合作为应急管理基本原则的理念。
2003年，为了获得抗击SARS疫情的胜利，中国政府和人民与疫情展开了殊死搏斗，付出了巨大代价。尽管最终取得了抗击疫病的胜利，但是，这场风暴给人们造成损失之巨大，对人们心理震撼之剧烈，使许多人对至今谈“非”色变，对疫病的再次爆发充满恐惧。
SARS疫病之所以能够在当时如此肆虐，给中国人民造成如此巨大的损失和创伤，有专家在事后反思时指出，长期以来我国医疗卫生建设“重医疗，轻预防”的错误指导，是直接导致公共卫生系统在SARS面前不堪一击的重要原因之一。
SARS危机为我国卫生防疫体制敲响了警钟，尤其是对我国各级政府提出了警示：“预防为主”应当成为指导我国医疗卫生领域今后长期发展的方针。SARS危机之后，我国政府前所未有地加大了公共卫生投入，一个从中央到县级的疾病预防控制中心网络正在建设，各级财政还投入100多亿元用于医疗救治体系建设。由此，突发公共卫生应急体系开始逐步完善，疫情报告制度也已基本建立。
四、应急信息报送制度建设
（一）全球背景
国际局势风云变幻，突发事件危害加剧。
首先看国际时势：从阿富汗基地组织到伊拉克战火，从朝核问题的和平解决到伊朗核问题的可能升级，从台独势力的发展到中国大陆的和平崛起，从美国的单极称霸企图到发展中国家倡导的多极平衡，国际时势可以概括为：风云变幻，平稳中有动荡。
具体来讲有五个继续发展和五个深刻复杂：
一是世界多极化继续发展，但单极还是多极的斗争依然复杂；二是经济全球化趋势继续发展，但国际经济竞争依然复杂；三是不同文明交流继续发展，但国际思想文化领域的斗争依然深刻复杂；四是国际战略安全形势总体稳定态势继续发展，但人类面临的安全挑战依然复杂；五是国际协调合作继续发展，但围绕国际秩序的斗争依然复杂。
再来看突发公共危机：从2004年12月造成30余万人遇难的印度洋海啸到刚刚发生造成1万余人遇难，700多万人受灾的的孟加拉强热带风暴，从2006年3月重庆开县的井喷事故到刚刚发生的俄罗斯矿难，从1988年的上海肝病大爆发（31万人因食用不干净食物感染，31人死亡）到2003年波及全球29个国家的SARS病毒（8098人发病，774人死亡），从2001年美国的“9.11”恐怖袭击到我国新疆的”东突伊斯兰运动”恐怖势力的猖獗(2007年1月5日,新疆公安机关摧毁一东突伊斯兰运动训练基地,当场击毙东突分子18名,俘获17名,缴获2000余枚手雷)。随着人类社会物质文明的发展，城镇化人口的高度集中，各种利益的冲突、各种矛盾的相互交织，突发公共危机对人类的损害越来越大。
在这样一种大背景、大环境、大形势下，应急管理工作应运而生。应急管理工作的诞生注定要时刻面临新的严峻的挑战。
（二）我国应急管理所面临的形势和挑战
总的看，我国经济社会又好又快发展，但影响科学发展、安全发展、和谐发展的因素也大量存在（经济发展处于关键时期，经济结构的调整，利益分配的调整带来众多的社会矛盾，有可能造成少数人心理失衡，社会局部失序，经济局部失调，甚至引发社会矛盾的转移爆发。）；我国面临的发展机遇前所未有，但各种传统的和非传统的、自然的和社会的、国内的和国际的安全风险交织并存，面临的挑战也前所未有（社会发展处于敏感时期，公众心态浮躁，期富心理、仇富心理并存，各种社会矛盾、经济矛盾交织在一起，相互作用。人民内部矛盾凸显，刑事案件高发，对敌斗争复杂）。具体来说：一是在我国防灾减灾体系不断完善、抵御各种自然灾害的能力显著增强的同时，有效应对全球气候异常变化和极端天气事件的任务，更加紧迫地摆在我们面前（全球气候变暖的影响，厄尔尼诺现象频繁出现，重大自然灾害种类多、程度高、分布广、损失大。06年7月14日的“碧利斯”、7月25日的“格美”、8月3日的“派比安”、8月11日的“桑美”，去年7月的“圣帕”台风先后在广东、浙江和福建登陆）。二是在我国各行业各领域安全生产管理和监督不断强化、安全生产形势持续好转的同时，部分行业和企业安全保障能力较低的状况还没有根本改变，有效遏制重特大安全事故的任务十分艰巨（人流、物流、车流、驾驶员高速增长，工业经济快速发展，事故灾难频发，严重威胁公众的生命财产安全。2002年9月3日致使39人死亡的双峰县秋湖煤矿瓦斯爆炸事故、2007年8月13日凤凰县在建的沱江大桥垮塌造成66人死亡的事故）。三是我国公共卫生体系不断健全、卫生应急处置能力不断提高的同时，重大疫情时有发生，传播速度快、范围广，防控难度仍然很大（商贸往来和人员流动频繁，病毒变异加剧，禽流感、霍乱等公共卫生事件仍然威胁着公众生命健康。2007年4月中旬桃江县的禽流感、8月5-9日邵东县出现的霍乱病例）。四是在我国社会总体保持和谐稳定的同时，影响群众切身利益的实际问题还比较多，人民内部矛盾仍较突出。特别是随着社会组织形式、利益表达方式深刻变化，网络的影响愈加广泛，社会管理面临一系列新课题（恐怖组织、法轮功组织、东突分子、藏独势力、台独势力的发展，影响国家安全和社会稳定的因素依然存在。2002年7月7日邵东县工业品市场的群体事件、2004年5月嘉禾县的拆迁事件、2006年7月25日的湘阴群体事件、2007年永州珠山镇“3.9”群体事件以及2007年9月16日浏阳文家市镇的爆炸案件）。五是在我国对外开放不断扩大、内外交流往来更加频繁的同时，影响我涉外机构和人员安全的因素在增多，国际风险对国内安全的影响在加大（2003年，湖南省高校赴美学术考察团在美国纽约去华盛顿的路上遭遇车祸，造成7人死亡，3人受伤）。
（三）应急管理工作的薄弱环节
一是旧有的观念不适应当前应急管理工作的新理念（突发事件的应急处置坚持以人为本原则。陈旧的观念：以不惜牺牲生命为代价来保全财产，保护家园，与天斗、与地斗。1998年的抗洪抢险，虽然夺取了全面胜利，但也给了我们沉痛的教训和深刻的启示：要退田还湖、退耕还林，人的生命比财产更重要。财产损失可以再创造，家园毁坏可以再重建，生命失去不可再重生）；旧有的工作方法不适应当前应急管理工作的发展需要。（过去的应急管理工作过分依靠上一级应急管理部门召开会议喊，出台文件拉，布置工作推着干。要变被动为主动，变过去拉着走、推着走、扶着走为主动走、自己走，迈开大步朝前走）；旧有的工作手段不适应当前应急管理工作的要求（应急管理工作应时代的要求而产生，不能再沿用过去那种“交通靠走，通信靠吼，安全靠狗”的原始工作方式，要充分利用经济社会发展的成果，利用现代的通信传输手段来开展应急管理工作）。
二是各级领导思想认识不足，仍然停留在原有的认知上。应急管理工作是党和国家在推动科学发展、构建和谐社会的大背景下应运而生的，深刻反映了时代的发展和人民群众的愿望，充分体现了党和政府工作的与时俱进。要用发展的眼光来看待这项工作，重视这项工作。（有的领导说，自从有了应急办，事情多了，麻烦多了。我认为，正是这项工作执政为民、以人为本、构建和谐社会的体现，越来越重要的体现，需要各级各部门领导越来越重视的表现。）
三是应急管理体制不健全。目前，全国省级应急管理机构，正厅：9个，副厅：15个，处级：6个。有的省市州县虽然都成立了机构，但有的仅只是加挂了牌子，有的人员不足，有的级别太低，有的职能不统一，这些都不能很好地履行应急管理职能。至今为止，全国有一半以上县市区至今未成立应急管理机构。（目前，全国比较突出的问题是：无机构办有机构的事，小机构办大机构的事??数少办人数多的事。要改变这种现象，靠在座各位回去多鼓动、多宣传、多呼吁）。
四是应急反应和快速处置能力和协同能力有待提高（今年10月6日京珠高速的交通事故，调用一台空罐车花了7个小时，延误了事故的高效快速处置，导致京珠高速堵车近万台，20多个小时）。
五是应急管理的一些基础工作薄弱（人员的充实、素质的提高，信息的不畅，工作手段的落后等）。
六是全民防灾意识教育还相当薄弱（公众的不讲卫生习惯、用火不慎，公众聚集场所的避险意识不强等）。
七是应对突发事件的法制还不够完善。
（四）要切实加强和改进突发事件信息的管理，搞好突发事件的信息报送和信息发布工作。
突发事件的信息报送是应急管理工作的重要环节，这项工作做得好坏与否，直接影响领导对处置工作的及时科学决策。要紧紧围绕应急办履行“值守应急、信息汇总、综合协调”的职能，加强跟踪、协调、督查、督办。在信息报告的“准、快、细、实”上下功夫，不断提高突发事件的信息报告工作水平。
1、要抓好以下几个环节的工作：
一是加强对接报信息的汇总和分析研判。对每天接收的大量信息要去粗存细，去伪存真。
二是要加强对突发事件信息的规范化处理。突发事件的信息力求简明扼要：以尽量少的文字表述尽量多的内涵。突发事件信息的要素必须齐全：时间、地点、信息来源、事件起因和性质、基本过程、已造成的后果、影响范围、事件发展趋势和已经采取的措施及下步工作建议等。突发事件信息的报送要规范：对收集到的信息进行分析研判、核实、分类、确定信息客观真实后，按信息的紧急情况、分类分级情况确定报送范围和报送载体；对多个部门或下级政府报送的同一信息，内容不一致的，要迅速核实，按核实情况报送；对多个部门报送同一信息，时间不一致，内容相同的，原则上采用按最早时间报送的信息。突发事件信息报送工作的流程要严格：接收→分析研判→要素检查→核实情况→分类分级→确定载体→确定报送范围→核稿、审稿→审批→报送。信息报送载体与渠道的确定要科学：同级报送时，以电话报告、手机短信发送、文字载体（值班要情、突发事件快报、原件呈报等）及其他方式；上行报送时，各级政府及有关部门在突发事件发生后4小时内通过电话、传真或电子政务网络以口头或书面形式向上级政府和有关部门报告有关情况。（按照《突发事件应对法》和《总体应急预案》，突发事件发生地政府是信息报告的责任主体，各级政府和有关部门负责向上级政府和有关部门报告突发事件信息，不得迟报、漏报、更不得瞒报、谎报，否则依法追究相关人员责任。）
三是加强对突发事件信息的跟踪了解和督查督办。
2、进一步加强突发事件信息的发布管理
（1）重要意义
有关人民政府及其部门及时公布作出的对突发事件的决定、命令，是依法治国、建设法治政府的必然要求。一是实现公民“知情权”的重要方式，有利于推进政府依法行政；二是进行社会动员的有效方式，有利于“政府主导、社会参与、协调有序、运转高效”应急管理体制的形成；三是有利于接受权力机关的监督；四是有利于政府机关上级对下级的监督。
（2）发布原则
一是有利于党和国家的工作大局；二是有利于维护人民群众的切身利益；三是有利于社会的稳定和人心的安定；四是有利于突发事件的妥善处置。
（3）发布方式
一是充分发挥广播、电视、报刊、互联网等媒体的作用（广播、电视的可达性、信息发布的实时性、应急处置行动的指导性）。
二是建立健全突发事件新闻发布机制。
（4）发布要求
一要主动。别人说不如自己说，外行说不如内行说，被动说不如主动说。权威信息“缺位”，主流媒体就会“失语”。
二要及时。第一时间发布权威信息，抢占舆论制高点，争取舆论主动。
三要准确。准确如实公布信息，消除公众的疑虑。
四要有利。有关信息发布一定要从严把关，按照四个有利于的原则，不能无的放失、任其自然，随心所欲。
五要有序。快报事实，慎报原因。善待新闻媒体，善于同记者打交道。一方面通过媒体发布权威可靠的信息，保持社会心理稳定，另一方面利用媒体过滤不利信息，引导舆论向有利于危机妥善处理的方向发展。
（五）、明确紧急、重大信息报送范围，及时报送信息
（一）重大事项、重要情况。包括贯彻执行党中央、国务院，区、州、市党委、政府重大决策及工作部署中出现的重要情况和重大问题，对此类信息应及时报送。
（二）重大突发性事件。主要包括群众大规模集体上访、请愿、游行、罢工、罢市、罢教、冲击党政机关、围堵工矿企业、阻碍交通、土地纠纷等。对此类信息应随时报送，掌握事态苗头的应在时间发生前作出预报。
（三）重、特大事故。主要包括各类重、特大生产事故、交通事故、集体中毒、房屋倒塌、火灾和其他伤亡人员、损失财产等。煤炭、交通、卫生、公安等相关部门对此类信息应立即报送，不得延误。
（四）重大自然灾害和疫情。包括水灾、旱灾、风灾、暴雨灾、雹灾、泥石流、山体滑坡、塌陷等自然灾害和虫灾、严重人、动植物等疫情。农业、气象、畜牧、卫生等部门对此类信息应立即报送，可以预测的灾害应在灾害发生前作出预报。
（五）重大刑事和治安案件。包括纵火、爆炸、劫车、暴狱、贩毒、绑架、抢劫、杀人、盗窃、非法制售枪支弹药、大规模群体械斗、哄抢打砸财物和重大制售假劣商品行为等。公安部门对此类信息应及时报送，不得迟于案件发生后的1小时。
（六）新闻媒体曝光的重大问题。包括中央、自治区、昌吉州各级党政机关报刊、杂志及电视台、电台、网络等大众传媒向社会披露的影响较大或造成严重不良后果的事件、事项。广电部门对此类信息应立即报送，不得迟于新闻媒体曝光后的1小时。
（七）重大社情民意。包括群众对政府工作有代表性的反映、批评、建议，一个时期干部群众最关心、议论最多、意见较大的热点、难点、焦点、敏感问题，引发群众大规模骚乱的造谣、蛊惑、煽动等重大扰乱社会秩序言行，引起政治、经济、文化、社会动荡的重要情报，危机国家安全的重要敌情，非法宗教及其他非法组织重大违法活动，严重损毁国家、政府形象的典型案例，群众投诉、举报的重大事项等，各乡镇人民政府、各部门对此类信息应视情适时报送。
（八）其他需要报送的重要情况及时报送政府办公室，其它反映本部门本单位政务活动等类政务信息。（我县可能有具体的要求）
中国特色社会主义伟大事业是改革创新的事业，中国特色的应急管理工作也是改革创新的工作。当前的值守应急工作同样是一项与时俱进的创新工作，已不再是过去接打电话，上传下达、答复咨询的简单值守，不再是只靠“坐得住、耐得烦、甘守清贫”的敬业精神就能把工作做好。做好这项工作，需要高标准的政治素质和过得硬业务本领。时代要求我们，要适应经济社会不断发展的要求，开拓创新，积极探索、勇于实践，在实践中总结，在总结中提高，逐步建立健全符合时代要求、符合经济社会发展的全省值守应急管理体系；要不断创新工作方法，不断改进工作方式，不断提高工作效率。
五、突发事件应对法攻克突发事件五大难点
07年10月31日，国家安全生产监督管理总局网站上刊登的《第四季度事故往往多发拭目以待今年能否扭转》一文引人注目。
文章披露，10月23日，在传达贯彻党的十七大精神会议上，“有备而言”的国家安监总局局长李毅中一口气列举了最近3天中发生的重特大事故。
10月23日，黑龙江省呼兰县一“三无”农用船因严重超载翻沉，10名准备渡河收庄稼的农民，7人命赴黄泉，3人下落不明。
10月22日，山西省阳泉市荫营煤矿生活区内道路隧道改扩建时发生塌陷，5户民宅陷落，至少13人死亡。
10月21日，更是祸不单行。9时，重庆市秀山县一非法烟花爆竹作坊发生爆炸，造成17人死亡，2人下落不明，15人受伤。21时50分左右，福建省莆田市一“多合一”鞋面加工作坊发生火灾，造成37人死亡、20人受伤。
短短3天时间，4起重特大事故，事发黑晋渝闽四地，涉及沉船、塌陷、爆炸、火灾四种类型。
这篇文章的刊出，与从11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》似乎形成了某种巧合。这部被称为“龙头法”和“兜底法”的应急管理法律，把事故灾难与自然灾害、公共卫生事件和社会安全事件，一起列为突发事件的四大类型。
更为重要的是，突发事件应对法对以前处置突发事件中存在的5个较大的难点问题作出了明确规定，成为攻克这些难关的利器。
攻破难关之一“谎报瞒报”成“高压线”绝不可触
根据突发事件应对法的规定，有关单位和个人报送、报告突发事件信息，都应做到及时、客观、真实，不得迟报、谎报、瞒报、漏报。
在国家安监总局的网站上，有一个“事故快报”专栏，专栏滚动播报。
作为一个对全国安全生产“负总责”的部门，“事故谎报、瞒报”一度是令这个部门头痛的问题。
今年6月底至7月初，陆续有群众向湖南省和郴州市有关部门及国家安监总局举报，湖南省郴州市临武县有一起13人死亡的矿难被瞒报。这起事故发生在5月24日，当时矿主报告该起事故死亡2人。
调查初期，有关方面向事故调查组提供了死亡7人的伤亡人员名单。经调查发现，该起事故的死亡人数仍有疑点，调查组责成有关方面对该起事故的具体死亡人数进行进一步核查。随后在有关部门督促下查明，这起矿难实际死亡人数为13人。
国家安监总局的“一把手”———局长李毅中更是对“事故瞒报、谎报”切齿痛恨。
今年5月10日，李毅中在国务院新闻办举行的新闻发布会上回答记者提问时指出，今年3月以来，全国有9起煤矿重特大事故经核实是瞒报的，占煤矿重特大事故五分之一。李毅中表示，对瞒报事故，要加大依法打击的力度。
实际上，突发事件应对法在法律责任一章中就给地方政府设置了多条“高压线”，“迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、报送、公布虚假信息，造成后果的”正是其中之一。
攻破难关之二打造一个“主动说话”的政府
确保公众知情权的立法思想也在突发事件应对法中得到了体现。根据该法，政府处置突发事件时，应统一、准确、及时发布有关事态发展和应急处置工作的信息。法律明确规定：“任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息。”
“别人说不如自己说，被动说不如主动说，打造一个‘主动说话’的政府。”在广东省深圳市新闻发言人培训班的讲台上，深圳市市长许宗衡说，及时准确的新闻发布是危机处理工作的重要组成部分。
为了打造一个“主动说话”的政府，广东省想培养一批新闻发布“名嘴”，争取政府新闻发布定时定点举行，还公布了省直单位和各地市新闻发言人和新闻助理的手机号码。
手机短信、媒体传播、新闻发布会……信息公开透明成为处理突发事件的“第一原则”。
“在突发事件的处理中，政府一定要争取舆论的主动权。”清华大学公共管理学院教授薛澜认为，“要争取最快、最新的信息由政府发布。”
今年8月17日，国务院新闻办发表了近1.6万字的《中国的食品质量安全状况》白皮书，全面介绍了食品生产和质量概况、食品监管体制和监管工作、进出口食品的监管、食品安全法律法规和技术保障体系、食品安全的国际交流与合作等情况。
有专家评论，这是一次成功的“危机公关”。当时，国外某些媒体出现了对中国产品质量和食品安全问题的不实报道，让“中国制造”蒙上阴影，白皮书的发表进行了有力还击。
今年8月10日至11日，广东省湛江市遭遇两百年一遇的罕见特大暴雨。8月12日凌晨4时，“湛江大暴雨要引发大地震”的谣言不胫而走。当天上午8时25分，正在现场指挥气象防灾的广东省气象局副局长林献民决定，利用气象部门的手机短信应急服务平台，向湛江民众发送辟谣短信。16分钟后，辟谣短信以每小时50万条的速度，发送到湛江市140万手机用户：“湛江市地震局、气象局特别提醒您：近日没有发生地震，今天凌晨4点钟左右，湛江市雷州乌石、北和、覃斗等地出现地震谣传，请大家不要恐慌！”谣言止于真相，短信发出后，恐慌迅速平息。
今年5月，“海南香蕉含类似SARS病毒”的谣言流传，当地香蕉一度跌至每斤1毛钱。补贴、优惠、收购、辟谣……在政府的积极应对下，香蕉价格最终实现了恢复性上涨。
谈起这次“香蕉保卫战”，海南省省长罗保铭特别强调：“在市场经济条件下，各级政府要处处留心媒体上传来的各种信息、信号，特别是与民生息息相关的信息、信号，善于与媒体沟通，学会跟媒体合作，从而更好地借助和发挥媒体的监督、激励、鼓舞、鞭策和推动作用，这也是新形势下政府的重要工作。”
国务院法制办有关负责人此前曾明确表示：“增强突发事件信息的透明度，主要责任在政府，关键是要强化政府在这方面的义务，促使政府及时准确发布信息，为新闻媒体报道突发事件信息做好服务、提供方便。这些规定的目的是为了督促政府及时向社会尤其是向新闻媒体提供统一、真实、准确的突发事件信息，增加政府工作的透明度，使政府成为一个责任政府、透明的政府。”
攻破难关之三严厉问责制纳入法制化轨道
分析人士指出，许多问题的症结都在于责任制不落实，处理上失之于宽、失之于软。因此才要重典治乱，落实责任制，这是矛盾的主要方面。
而在突发事件的处理中，“道歉”和“问责”成为了高频词。
今年5月至6月，山西省洪洞县的“黑砖窑”事件成为舆论的焦点。在“黑砖窑”事件通报会上，山西省政府主要负责人向受到伤害的农民工及其家属道歉，并向全省人民道歉。
道歉之后，“问责”更彰显出政府承担责任的决心。
“黑砖窑”事件中，有95名党员干部、公职人员受到党纪政纪处分，其中涉及县处级领导干部18人，乡科级干部40人。
今年5月底，太湖蓝藻暴发，无锡市自来水出现臭味，导致一场影响全市的供水危机。江苏省委主要领导明确表示，要采取最严厉的整治手段“铁腕治污”，哪里出了问题，“就要对哪里的领导实行问责制”。之后，宜兴部分企业仍然在顶风作案，直接向太湖排放污水，无锡市政府及时处理了5名相关人员。
法律界人士称，此次突发事件应对法的实施意味着严厉的问责制将被法律化。
在总结实践经验的基础上，突发事件应对法明确了各级政府应对各类突发事件的责任，对不同级别、不同种类和不同严重程度的突发事件进行处置的主体、权限都作了规定。
对于政府和有关部门没有采取预防措施、导致发生严重突发事件的，未按规定及时采取措施处置突发事件或者处置不当、造成后果等多种情形，突发事件应对法都规定了明确的法律责任。直接负责人可能受到撤职或者开除等行政处分，有的还要被追究刑事责任。
攻破难关之四用小钱防病而不是用大钱治病
2003年12月23日，重庆市开县天然气井发生特大井喷事故导致243人死亡，信息不畅、应对不及时是主要原因；2006年3月25日，开县再次发生天然气泄漏，由于当地及时启动应急预案，万余名群众紧急转移，没有出现人员伤亡。
类似的事故，不同的结果。实践证明，应对突发事件，“预案”、“预警”是关键。
有关专家表示，凡事预则立，不预则废。预防、预警可以说是应对突发事件的基础和前提，因为政府应急管理的目的就是“用小钱防病”，而不是“用大钱治病”。
我们可以看到，突发事件应对法的一个主要特点就是“居安思危、预防为主”。
与“预防”有关的内容在法律中格外突出。法律不仅要求国务院制定国家突发事件总体应急预案，国务院有关部门制定国家突发事件部门应急预案，还要求地方各级人民政府和县级以上地方各级人民政府的有关部门结合本地区的实际情况，制定相应的突发事件应急预案。应急预案制定机关还应当根据实际需要和情况的变化“适时修订”。
实际上，“应急预案”早已进入公众视野。2006年，以《国家突发公共事件总体应急预案》为龙头的106项国家预案和31个省、市、自治区总体预案相继出台，国务院法制办有关人士曾对此评价说，“这标志着全国应急预案框架体系基本形成”。
今年10月7日，第16号强台风“罗莎”在浙江省与福建省交界处登陆。按照《国家自然灾害救助应急预案》，民政部紧急启动四级救灾应急响应，并派出工作组紧急赶赴灾区。
为防止“罗莎”正面袭击，早在国庆长假期间，浙江全省就紧急行动起来，转移危险地带群众112万人。温州市、县、乡、村各级干部纷纷取消休假归岗，不少在外旅游、休假的党员干部甚至连夜坐飞机赶回。到10月6日12时，除生病请假者外，全市四级干部全部到岗到位，积极做好防台准备，落实各项防御措施。
而在去年，我国更是遭遇了多年以来最严重的自然灾害。“碧利斯”、“格美”、“桑美”接踵而至，浙江、福建等省在忙于应对强台风的袭击时，特大旱灾则持续“烤”验着重庆、四川……
在超强台风“桑美”即将正面袭来前夕，温州市及时启动应急预案。
为对付“桑美”，当地气象部门调动了应急移动监测车，运用雷达等手段，准确定位了“桑美”台风登陆点。福建、浙江等地政府部门还利用手机发布百万条公益短信，让民众知晓即将到来的灾情信息，通知大家抗灾避险。
这场“有准备之战”，大大减少了50年以来最为暴虐的超强台风所带来的损失，成功地实现了50余万人的生死大转移。
“从政府公共管理角度看，对可预见的突发事件，各级政府应该作出预案准备，通过多种渠道，及时向公众通报灾害消息，要对可能出现的问题作出具体的应急安排。”曾参与中国首部“国家突发公共事件总体应急预案”相关起草工作的薛澜教授说。
此外，突发事件应对法还明确，我国将建立健全突发事件信息系统和预警制度。
处置非典的经验证明，突发事件的早发现、早报告、早预警，是及时做好应急准备、有效处置突发事件、减少人员伤亡和财产损失的前提。
据此，突发事件应对法规定：国务院建立全国统一的突发事件信息系统。县级以上地方各级人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统，汇集、储存、分析、传输有关突发事件的信息，并与上级人民政府及其有关部门、下级人民政府及其有关部门、专业机构和监测网点的突发事件信息系统实现互联互通，加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作。
预警机制不够健全是导致突发事件发生后处置不及时、人员财产损失比较严重的一个重要原因。为了从制度上解决这个问题，突发事件应对法规定：国家建立健全突发事件预警制度。可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展态势和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。
攻破难关之五“授权+限权”巧妙化解矛盾
在应对突发事件时，有一个矛盾无法回避：如何做到既赋予政府强制权力，保证其有足够的、必要的应急措施，同时又坚持在特殊状态下依法办事，最大限度地减少因行使应急措施而对公民合法权益造成的损害？
突发事件应对法用一个加法巧妙地解决了这一矛盾，即“授权+限权”。
法律规定，自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的政府可以“禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所”，可以“封锁危险场所，划定警戒区，施行交通管制以及其他控制措施”等；而社会安全事件发生后，政府有关部门和公安机关则被赋予了“强制隔离使用器械相互对抗或者以暴力行为参与冲突的当事人”等多项必要应急措施。
在赋予政府必要处置权力的同时，法律还规定了诸多刚性约束，以防止某些行政机关滥用权力，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益。
“我们有一个基本的认识，情况越紧急、越复杂，越要注意对公民权利的保护。”
根据法律规定，有关政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产，但法律同时明确，“被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿”。
“突发事件应对法的立法理念，就是在有效控制危机，维系社会共同利益的同时，尽量将对公民权利和自由的影响压缩到最低的程度。”还需攻破之难关抓紧制定配套制度落实法律
2006年，在超强台风“桑美”即将正面袭击温州之时，外来务工人员集中的双昆村的村干部吴炳光一大早就骑着摩托车穿梭在村里，动员人们转移。
然而，几个住在泥房里的湖北籍务工者居然对前往劝说转移的村干部说：“这里风不大，雨也没什么，挺安全的，还需要转移吗？”
“就是台风来了又怎么样，我们没见过台风，正想看看它是什么模样呢！”
温州市一位社会学者因此感叹：“灾害并不可怕，市民防灾避险法律意识和自救自护知识的缺失才真正可怕。在一定程度上，科盲、法盲们的冒险举动也在无形中抵消着政府为防灾抗灾所付出的巨大努力。”
国务院法制办负责人日前就突发事件应对法答记者问时指出，通过广泛宣传，“让社会公众充分了解这部法律，提高全社会应对危机的能力，强化全社会的危机意识和责任意识”，正是贯彻实施突发事件应对法需要抓紧的工作。
有着多年防台风应急处置经验的一位基层负责人说，现行法律法规对紧急状态下的台风大转移并无详细具体的规定，防台预案和转移命令往往要求在某某时间前将危险区域人员转移至安全地带。但对什么是“安全地带”，却没有具体标准可依照，这就给基层干部在具体实施中带来困难。此外，被转移的人们可以听政府的号令，也可以不听；用来安置的学校与其他公共场所可以接收转移过来的群众，也可以不接收。还有诸如被转移群众的吃饭与饮水问题如何解决，被转移人群中发生流行病怎么处置之类的问题，都还缺少配套制度。
因此，这位基层负责人建议，应该对如何处理包括台风登陆等突发性事件作出尽可能明确、详细的规定。
但有学者认为，突发事件应对法不可能穷尽所有的问题，它规定的是“基本的应急管理法律规则和法律程序”。
对此，国务院法制办负责人表示，“要抓紧研究制定有关配套制度，比如应急财产征收、征用补偿制度、应急物资储备保障制度、突发事件监测和预警制度等”。同时，“落实好健全应急指挥机构及其办事机构，统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设，合理确定应急避难场所”，“为突发事件应对法的实施提供有力的体制、机制保障”。
“突发事件应对法施行后，我国会建立起一套完备统一的突发事件应对体系。”许多专家对此充满乐观。